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農村土地制度創新焦點賦予農民 退出權
農村土地制度必須適時創新，才能反映分化農民的土地產權訴求變化，發揮土地功能的多樣性，保護分化農民的土地權益，促進經濟社會發展。賦予農民"退出權"成為農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的焦點。
一、現行農村土地制度的產權結構和基本優點
我國農村土地屬於農民集體所有(除法律規定屬於國傢的以外)，一個集體的全體成員共同擁有土地的所有權。改革開放後，農村實行傢庭承包制。農村土地產權安排以所有權和承包經營權"兩權分離"為特征，農民共同擁有土地的所有權，由農村集體經濟組織代表成員行使，農民個人擁有土地的承包經營權，包括承包權、占有權、使用權、收益權和流轉權。黨的十八屆三中全會提出"賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能"，這一提法賦予農民對承包經營權進行抵押和擔保的權能。農村土地制度的產權安排明晰瞭農民的土地權利，確立瞭農業傢庭經營的基礎地位和農民的經營主體地位，調動瞭農民的生產積極性，推動瞭農業和農村的發展。實踐證明，"以傢庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持"。
二、農民分化和市民化背景下農村土地制度凸顯的產權缺陷
現行農村土地產權制度的基本框架形成於上世紀80年代。農村人多地少，改革初期農村勞動力基本務農，農村土地制度創新產權設計的一個重要前提是土地對農民的生活和生產保障功能非常重要。所有權和承包經營權"兩權分離"的產權設計滿足瞭農民"人人有田耕，自己當老板"的產權訴求，實現瞭公平與效率兼顧，受到農民歡迎。
在工業化和城市化進程中，大量農業剩餘勞動力轉移進城務工經商，農民分化為非農農民、務農農民和兼業農民三種基本類型。非農化程度越高，市民化意願越強烈。在國外市場經濟國傢，農業人口轉移與市民化同步。在我國，由於城鄉二元結構及其改革滯後，農業剩餘勞動力轉移進城不具有城市居民的經濟社會權利，處於"半城市化"狀態，農業人口轉移與市民化不同步。黨的十八屆三中全會提出"推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民"。有序推進農業轉移人口市民化，是當前和今後一個時期我國經濟社會發展的一項重要工作。
在農民分化和市民化背景下，農村土地制度凸顯的產權缺陷是農民沒有退出權。所謂退出權，即農民退出農村集體和土地，有權獲得經濟補償。現行農村土地制度規定，"承包期內，承包方全傢遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全傢遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償"(《中華人民共和國小額貸款率利最低銀行信貸年息農村土地承包法》第26條)。根據這一規定，市民化農民落戶大中城市必須無償退出承包地，不能獲得經濟補償(土地投入除外)，實質上是剝奪瞭他們的土地財產權利。
三、農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的焦點
土地是農民的重要財富，在經濟發展的不同時期，土地對農民的功能多樣性和重要性不同。在傳統農業社會，農民務農，土地是農民全部生計的來源，土地的生活和生產保障功能十分重要。在工業化和城市化進程中，農民發生瞭分化，土地的生活和生產保障功能重要性下降，土地的財產功能重要性上升。在農民分化背景下，土地對農民的功能多樣性和重要性發生瞭變化，農民的土地產權訴求發生瞭變化。農村土地制度必須適時創新，才能反映分化農民的土地產權訴求變化，發揮土地功能的多樣性，保護分化農民的土地權益，促進經濟社會發展。
賦予農民"退出權"，是農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的焦點。一直以來，我國農村土地制度沒有賦予農民"退出權"，這是因為，在相當長時期，農民不需要"退出權"。在計劃經濟年代，城鄉人口隔絕，農村勞動力務農，農民不需要"退出權"。改革初期，農村勞動力基本務農，農民也不需要"退出權"。隨著工業化和城市化發展，大量農業剩餘勞動力轉移進城務工經商，但是，由於城鄉二元制度改革滯後，農業剩餘勞動力進城隻能在城市打工掙錢，未能成為真正的城市人。如果進城農民的歸宿在農村，土地就是他們的最後保障，他們也就不需要"退出權"。然而，在當前農業轉移人口市民化的背景下，農民進城後將"一去不返"。這時，"退出權"就成為一個迫切的產權訴求，賦予農民"退出權"就成為農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的焦點。
作者系華南農業大學經濟管理學院農經系教授、博士生導師
傅 晨
(南方日報)
新聞來源http:信貸屏東麟洛信貸//bj.house.sina.com.cn/news/2014-07-06/08162806834.shtml
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